La crisis del Estado, la pobreza y el Judaísmo

Claudia Costin*

En los últimos años, el Estado viene enfrentando ácidas críticas sobre su incapacidad para reducir desigualdades y resolver las emergencias presentadas por la situación de pobreza de los países. Los estudiosos constatan adelantos notorios, especialmente en los indicadores de desarrollo humano, como la caída en la mortalidad infantil, el aumento de matrículas en la enseñanza primaria o el aumento de expectativa de vida. Estos avances, no obstante, no están acompañados de una disminución clara de la pobreza y de la concentración de ingresos. Todavía contamos con índices inaceptables al respecto, cuales quieran que sean los parámetros adoptados para medir estos problemas sociales.

Esta incapacidad es apenas uno de los aspectos, aunque el mas grave del punto de vista humano, de la crisis del Estado que surgió en los años 80 y que aún no se encuentra resuelta. Bien, dirá el lector más analítico, la pobreza no es un fenómeno nuevo y la situación de la desigualdad no ha empeorado. ¿Por qué atribuir a una crisis relativamente reciente nuestros problemas sociales?

La pobreza no es, de hecho, reciente, pero la existencia de un mercado globalizado, que cuenta con productos con alto grado de diferenciación y de incorporación de tecnologías sofisticadas, con una exclusión de los beneficios traídos por este proceso, sí es, ciertamente, nueva.

Esta crisis del Estado en América Latina se manifiesta en cuatro dimensiones básicas: la crisis fiscal, la crisis del modelo de intervención del Estado sobre la economía, la crisis política y la crisis de gestión. Son manifestaciones que se entrelazan para componer un todo altamente disfuncional que dificulta la construcción de soluciones ya probadas en el pasado.

La primera manifestación, la crisis fiscal, se refleja en la insuficiencia del ahorro público para que se realicen las inversiones que los países necesitan. En prácticamente todos los países de la región, la deuda pública, alcanzada por la elevación de las tasas de intereses internacionales y por la dificultad en mantener una disciplina fiscal en el contexto de la pobreza y de los sistemas de clientelismo, revela un cuadro de dificultades, agravado en muchos casos por la inflación (y por su fin, que trajo a la superficie la verdad de los números) y los déficits financieros y actuariales de la Previsión Social. La crisis asiática del último trimestre de 1997, la de Rusia de 1998, y la reciente crisis Argentina no mejoran la situación.

América Latina enfrenta problemas, en este sentido, respecto a una remuneración digna de sus funcionarios públicos, dado el hecho de que ésta representa el mayor gasto de cualquier gobierno. En una situación de insuficiencia de recursos, no hay mecanismos simples para atraer y retener buenos puestos, si la cantidad de profesionales necesarios es elevada. La práctica usualmente adoptada de procurar la disminución de desigualdades saláriales dentro del sector público en países de alta concentración de ingresos ha dificultado la colocación de buenos administradores o gerentes de políticas públicas y ha generado un problema de sobre calificación en algunas funciones operacionales.

Además, la preservación de algunos pocos centros de excelencia, especialmente en el área social, está siendo amenazada por medio de cortes presupuestarios , necesarios para la preservación del equilibrio fiscal, pero presentados muchas veces sin una evaluación del impacto sobre la grave situación de los excluidos. La discontinuidad, en este caso, se vuelve la regla general y Brasil conoce de cerca esta historia.

La segunda crisis del Estado, la crisis sobre cómo el Estado interviene en la economía, está marcada en América Latina por el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones. La producción de bienes y servicios del sector público - directamente destinada al mercado - ha sido puesta en duda en todo el mundo, independientemente de la ideología de los gobernantes. Este proceso se viene acelerando con la crisis fiscal y con la constatación de que el Estado necesita de recursos y no tiene cómo invertir en la modernización de parques industriales que exigen constante innovación tecnológica para mantenerse competitivo. Rigurosos procesos de privatizaciones están llevándose a cabo en los más diversos países, inclusive en Cuba. Lo que varia de país a país, son, básicamente, cuatro elementos: el precio de los activos vendidos, el destino de los recursos obtenidos, la transparencia del proceso y la reglamentación, en el caso de la privatización de servicios públicos.

La prisa por privatizar, muchas veces ocasionada por la absoluta imposibilidad de mantener el activo funcionando, ha llevado a la devaluación (al menos aparente) de los precios, a contratos poco transparentes o hasta fraudulentos y, muy frecuentemente, a un desequilibrio entre la venta y la operación de empresas en sectores estratégicos y la instalación de agencias reguladoras profesionales e independientes. Así, la dificultad de poner en marcha políticas públicas que reduzcan la pobreza y las desigualdades se potencia. Es urgente, en este sentido, acelerar en Brasil la creación efectiva de la agencia de saneamiento (tema cubierto parcialmente por ANA), dada la importancia de la lucha en contra de la mortalidad infantil y las enfermedades transmitidas por el agua.

En otras ocasiones, la privatización se percibe como un "negocio" de representantes de un sistema político injusto y poco ético. En esta situación, todo el proceso está construido sin posibilidad de participación ciudadana. Así, se advierte que la crisis fiscal se agrava y que, una vez más, se postergan las posibilidades de hacerle frente.

La tercera crisis, la crisis política del Estado, proviene de dos fenómenos conectados entre sí: la reciente transición de democracia a dictadura, vivida por la mayoría de los países, y el ejercicio incipiente de la ciudadanía y el control social en las comunidades. Hasta hace poco, América Latina contaba con gobiernos autoritarios en los cuales la prensa era censurada, los derechos humanos eran gravemente violados, y el ciudadano no tenía voz. En este contexto, no sólo no se daban las condiciones para la construcción de un consenso dirigido hacia la reducción de la pobreza, sino que tampoco era posible que sectores de elite y grupos de interés tuvieran la oportunidad de prestarse apoyo debido a la existencia de esquemas de privilegios no transparentes. Esto favoreció la preservación de una lógica - existente antes de los gobiernos autoritarios - de procurar (realizada por los propios segmentos desfavorecidos) un corte a la solución de problemas con el sector público, ya sea en la forma de pagos informales a agentes del Estado o por el apadrinamiento de políticos que resuelven sus problemas con la burocracia.

La conciencia de que el pago de impuestos debe redundar en la prestación de servicios públicos y en la creación de condiciones, por medio de políticas públicas adecuadas para un desarrollo sostenible, es muy reciente en América Latina. Y esto se vuelve particularmente grave en un contexto en que quien paga más impuestos en proporción al sueldo son los sectores desfavorecidos de la población, que no tienen cómo recurrir a la evasión fiscal ya que se les descuenta directamente de sus sueldos y los impuestos están incluidos en todo lo que compran. Pero, afortunadamente, se nota cada vez más que los sectores advierten que los servicios de calidad no son un regalo de un político amigo, o una concesión hecha a cambio de lealtad en el periodo electoral. Protestas contra la mala distribución de recursos públicos, la existencia de ONGs como Voto Conciente en Brasil, o las diversas "Veedurías del Ciudadano" como la Red Ver de Colombia , que han proliferado en América Latina en los últimos años, son un síntoma importante de este cambio.

La cuarta crisis es la referente a la gestión del Estado. El Estado en América Latina no fue diseñado para prestar servicios públicos. Fue concebido, históricamente, para cumplir dos papeles: abaratar el costo de producción del capital, por medio de inversiones que facilitarían la implantación de un sector privado en condiciones de operar y generar empleo e ingresos en un contexto en que no había otro mecanismo para hacerlo. La primera función fue desempeñada, básicamente, por las empresas públicas, de modo que pagaran buenos sueldos y pudieran -en un período de tiempo prolongado-mantener sus activos y empleados. La segunda función fue marcada por un sistema político de clientelismo que cambiaba fidelidad electoral por empleo (no necesariamente trabajo).

Los reglamentos elaborados en esa época consideraban esta característica de diseño del Estado al procurar mecanismos de protección de lo público frente al intento de captura de parte de diferentes grupos de interés. Era fundamental defender el Estado, sus equipos y servidores de aquellos usos poco éticos. Esto no se enfatizó en las legislaciones de los países, y no resulta sorprendente que no se hayan dado las condiciones que aumentaran la eficiencia y efectividad de las políticas públicas, y una reducción de la desigualdad.

Uno de los aspectos se refiere a que la reglamentación de muchos países no contiene una política clara de profesionalización de los funcionarios públicos. Si se diera el caso de que se implantaran políticas públicas adecuadas, especialmente en el área social, resulta fundamental seleccionar y adiestrar buenos profesionales para administrarlas, ante el riesgo de no tener consistencia y continuidad en los programas aplicados y de perderse la memoria institucional de los adelantos y fracasos ocurridos. No hay combate a la pobreza que se sostenga sin instituciones fuertes y capaces. Y no hay instituciones sin profesionales competentes. Si lo que se busca es un cambio de un cuadro en la región en que el crecimiento promedio real del PIB es dramáticamente inferior al crecimiento del pueblo (en los años 90 fue de apenas 1,5% per capita), el desempleo crece y la pobreza continua atacando nuestro sentido de humanidad con 80 millones de personas sufriendo pobreza extrema, (ingreso inferior a 1 dólar por día), debemos atrevernos a enfrentar, de manera comprometida, las cuatro dimensiones de la crisis. América Latina necesita de una gestión fiscal responsable, del fortalecimiento del Estado respecto a lo que es su función, participación ciudadana en la construcción del futuro y en la evaluación de las acciones y gastos de sus gobernantes, y gestión profesionalizada de sus políticas públicas. Por lo tanto, hay que enfrentar a dos enemigos: el clientelismo y el corporativismo. Los dos expresan, en el fondo, un solo fenómeno: la captura por parte del Estado de intereses que le deben ser ajenos. Por un lado, los intereses de políticos que, elegidos para legislar sobre el mejoramiento de condiciones de vida de la población, prefieren actuar como despachadores del asunto público. Y, por otro, funcionarios públicos que consideran que los recursos de la población les pertenece y que la función del Estado debe ser un mero emplear y pagar a personas, conforme al diseño original.

El agravamiento de las condiciones sociales de la clase media en nuestros países, generando el fenómeno de los llamados nuevos pobres, coloca al Estado en una situación de urgencia política en cuanto a la necesidad de eliminar estos dos procesos. La clase media puede ser, como en el pasado, objeto de maniobras de movimientos fascistas y autoritarios que aportan al mito de "salvador genial de las masas", el cual resolverá todos sus problemas al centralizar el poder y escoger un enemigo catalizador de los odios colectivos. O puede, igualmente, identificarse con los excluidos al vivenciar realidades que hasta ahora les eran exclusivas. Y en esta clase media, en proceso de proletarización, se incluyen segmentos claramente reconocibles de la comunidad judía de algunos países en la región. Muchos perdieron sus empleos, otros sufrieron falencias que los llevaron- junto con los funcionarios- al camino de la pobreza y la desesperación. El apoyo a la solución de esta triste situación social, ciertamente, pasa por tsedaka- el concepto judío de justicia social que contiene la noción de caridad, sin restringirse a ella. Pero la donación de tiempo o dinero no es suficiente. Como revela Bernardo Kliksberg, en su excelente libro "La Justicia Social – una visión Judía", es fundamental llevar adelante la propuesta histórica de un judaísmo repleto de esperanza, que no cree que la pobreza sea un castigo o una realidad eterna. También incorpora la participación ciudadana en la elección de gobernantes que asuman la crisis del Estado, consolidando instituciones que posibiliten una gestión profesional y seria de políticas sociales competentes en el cobro y el uso del dinero público. Lo mismo se da con la inserción de las ONGs que fiscalizan a los gobiernos o establecen con ellos alianzas en la creación o implantación de programas para combatir la pobreza.

Pero al incorporarse a este proceso, los judíos no estarán solos. La injusticia social y la exclusión no durarán para siempre. Un nuevo fenómeno se dibuja en el escenario de la región, permitiendo un optimismo creciente. El ciudadano comienza a tener voz. Y con un ciudadano vigilante y preparado para participar en decisiones, el futuro puede ser otro. América Latina se lo merece.

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Claudia Costin fue ministra de Administración Federal y Reforma del Estado y actualmente es gerente del área de sector público del Banco Mundial para América Latina y el Caribe.