¿SOLIDARIDAD NATURAL SOLIDARIDAD IMPUESTA?

XIV Concurso de Ensayos del CLAD “Administración Pública y Ciudadanía”. Caracas, 2000
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¿SOLIDARIDAD NATURAL SOLIDARIDAD IMPUESTA?
Fernando D. Salas Rosso
nota original en formato PDF: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/CLAD0038101.pdf
_____________________________
Primer Premio
Introducción
Las estrategias de Reforma del Estado trajeron aparejadas para muchos la alarma acerca del
advenimiento de una sociedad individualista y egoísta, con crecientes índices de pobreza y
desigualdad.
Pero también contribuyeron al pasaje a un primer plano de la solidaridad natural bajo la
forma de distintas asociaciones de la sociedad civil.
La solidaridad natural no es una novedad, por el contrario, es la forma habitual en que los
servicios sociales eran dispensados previo a la instauración del Estado social o los ensayos
comunistas y socialistas. Lo que sí constituye una novedad es que la solidaridad natural desarrollada
por la sociedad civil sea crecientemente dependiente de los recursos económicos provistos por el
Estado para asegurar su sustentabilidad. Esto involucra serios peligros para las Organizaciones de la
Sociedad Civil, y provoca un servicio subóptimo a los beneficiarios.
En el presente estudio haremos una rápida reseña de las distintas formas en que se articuló la
solidaridad a lo largo de la historia para pasar luego a explicar por qué se da la coordinación de
esfuerzos entre sociedad civil y Estado en el contexto actual. Para ello nos serviremos de un estudio
de caso: los clubes de niños del Instituto Nacional del Menor, donde en la actualidad más del 75%
de los niños beneficiarios son atendidos por Organizaciones de la Sociedad Civil en convenio con el
Instituto estatal uruguayo.
Finalizaremos este análisis postulando algunos riesgos de la situación actual para el ejercicio
de la ciudadanía y como la relación entre solidaridad natural y solidaridad impuesta podría ser
mejorada.
Toda crisis involucra una oportunidad, la crisis del Estado de Bienestar conlleva la
posibilidad del fortalecimiento de la sociedad natural, la cual es una parte integral del capital social.
Quien sabe, quizás esta crisis termine haciéndonos más humanos y solidarios.
1. La crisis del Estado de bienestar y la idea de reformar el Estado
El Estado de Bienestar surge a partir de la crisis del Estado Liberal del siglo XIX. Esta
debacle se produce a partir de la percepción de la ineficiencia del mercado como organizador de la
economía y la sociedad en el nuevo contexto posterior a la Guerra del 14.
El Estado se expandió transformándose en el centro de regulación de la fuerza de trabajo,
controlando centralmente la moneda, el mercado de bienes, las fronteras, la regulación social, aún
de aquellas actividades donde el Estado no está presente directamente, y apoyando la exportación
de capital.
Esto marca el pasaje de la regulación de la economía y la sociedad desde una lógica de
mercado a una regulación estatal de tipo keynesiana.
A partir del cambio de lógica estatal, se produce el eclipsamiento de la solidaridad natural por
parte de la solidaridad impuesta administrada desde el Estado. Esta solidaridad estatal se expresa a
través de:
•
La regulación estatal de las relaciones de trabajo. Aparece la limitación de las jornadas de
trabajo, el descanso obligatorio, las condiciones de trabajo, etc. Todo esto estaría fijado en los
Códigos de Trabajo sancionados por los poderes legislativos de cada Estado.
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•
La Generalización del salario. El pago ya no sería esporádico o en especies, el Estado regularía
que este se pagara en dinero y a intervalos regulares, estableciendo incluso salarios mínimos.
•
La creación de salarios sociales. Por salario social entendemos las prestaciones sociales como la
salud, la vivienda, o la educación. La prestación asistencialista ya no depende de la benevolencia de
los filántropos sino que se convierte en un derecho de los ciudadanos. Esto conlleva el problema
socioeconómico de que las necesidades del sujeto se cubren aún sin que los ciudadanos tengan que
trabajar. De esta forma se deja de asociar bienestar con trabajo ya que los sujetos ven que buena
parte de sus ingresos, o la totalidad en algunos casos, no dependen de su trabajo sino de los
reclamos corporativos.
Los beneficios de la solidaridad impuesta no siempre eran usufructuados por todos los
ciudadanos ya que en ocasiones la retribución era clientelísitica o de patronazgo, dirigida a un
individuo o a un grupo. Lo que tenían en común estas formas de retribución eran el carácter
impuesto del origen de los recursos, y el criterio político para asignarlos.
Este modelo entró en crisis a mediados de los cincuenta a partir de varios elementos, tanto
estructurales como coyunturales. Entre los elementos estructurales se destacan los siguientes:
•
En el Estado de Bienestar a cada aumento en la producción correspondía un aumento en la
ganancia de los trabajadores. Esta fórmula que era bien vista es desprestigiada a partir de que
disminuye la tasa de ganancia del capital, ya que una proporción cada vez mayor de esta es
distribuida entre los trabajadores y las políticas públicas. Esto genera una desmotivación entre los
capitalistas, los que reaccionan disminuyendo el nivel de inversión.
•
Tanto Estados Unidos como Latinoamérica ven reducidos sus recursos económicos a partir de la
tregua que se establece al finalizar la Segunda Guerra Mundial. En EE.UU. esta situación se
produce a partir de la revitalización económica de Europa que ellos mismos contribuyeron a
producir a través del Plan Marshall. A partir de este contexto internacional más competitivo se
termina para los países subdesarrollados el doble juego de vivir de exportaciones y al interior
sustituir importaciones.
•
La espiral de demandas - oferta estatal - nuevas demandas desemboca en una insostenible crisis
fiscal.
•
La aparición de los nuevos movimientos sociales, del tipo de los feministas o ambientalistas,
escapan a la estructura estatal de regulación de conflictos, acostumbrada a una negociación tripartita
entre Estado, trabajadores y empresarios.
•
La disminución de las barreras arancelarias hace que las políticas de bienestar sean vistas como
contrapesos para que los productos nacionales compitan con buenos precios en el mercado
internacional.
Hay también un fuerte elemento coyuntural que agrava la crisis:
•
El crecimiento explosivo del precio del petróleo entre 1973 y 1974 daña la economía de las
potencias centrales y la de los países dependientes, lo que empeora la crisis fiscal de los Estados.
Todos estos elementos de crisis desembocan en situaciones límites a las que los Estados de
Bienestar responden generando deuda externa o a través de la inflación, esto último deslegitima
especialmente el modelo ya que el keynesianismo surge en buena medida como mecanismo de
control de la inflación desatada a partir de la crisis de los años 1920s. La gravedad del asunto se
halla en que Estado no puede revertir este proceso. Es entonces que surge, en la década de los 70s,
la cuestión de la gobernabilidad, la cual es abordada primero desde la derecha (Huntington,
Crozier), y poco después también por la izquierda (Offe).
Pero poco antes de asomar el problema de la gobernabilidad se pone sobre el tapete el tema
del desarrollo, esto a través de tres escuelas: la desarrollista, la dependentista y la neoclásica.
El desarrollismo, surge a partir de informes de la CEPAL, la Alianza para el Progreso, el
PNUD, y el gobierno de los EE.UU.; y denuncia el deterioro en los términos de intercambio y el
gap creciente entre los salarios del centro y la periferia. Postula que ello sucede por dos razones: a)
la organización oligopólica o monopólica de las firmas del centro; y b) el poder de los sindicatos de
los países del centro que se apropian de buena parte de las ganancias producidas por la explotación
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de la periferia.
Luego de realizar tal diagnóstico, sugieren apoyar el desarrollo industrial, a la vez que se
fomentaba la integración latinoamericana, aspiración que en la región estaba latente desde los
postulados de Bolívar y otros próceres americanos. Ello requería, a su entender, planificación e
intervención estatal para proteger a las industrias "infantiles", mediante subsidios y flujos de capital
para el desarrollo de las mismas. A su vez proponían elevar el nivel de vida de los asalariados , lo
que favorecería la demanda necesaria para crear un mercado interno dinámico para los productos
nacionales
El modelo desarrollista falla porque los términos de intercambio continúan empeorando a raíz
de que los países periféricos deben comprar las máquinas a los países centrales, ya que no hay
posibilidades de establecer una industria pesada propia por falta de técnicos y capital.
Surge entonces como crítica a la teoría desarrollista la Teoría de la Dependencia, la cual tiene
sus principales promotores en Cardoso, Faletto y Wallerstein. Es una radicalización del modelo
desarrollista. Para esta corriente el problema no es técnico o de falta de recursos sino político. La
articulación transnacional del capital extranjero, las elites nacionales, el Estado y la burguesía que
depende de los subsidios del mismo son los que limitan el desarrollo de las naciones dependientes.
Su receta es destruir la estructura de clases, realizar una reforma agraria y, en algunos casos,
socializar la economía.
Pero el modelo que emergerá con más fuerza a partir de la crisis del Estado de Bienestar será
el liberal. La perspectiva neoclásica propone un Estado prescindente, que permita el libre
funcionamiento del mercado, una política monetaria disciplinada, la ausencia de transferencias
redistributivas, el evitar las situaciones monopólicas, el incentivo del ahorro (porque iguala este con
la inversión), y una preferencia por el ajuste, en situaciones de desequilibrio, que favorezca a la
oferta. En materia de política internacional adhiere a prescripciones similares: apertura comercial y
financiera y una baja injerencia del Estado.
El modelo liberal recibe un fuerte espaldarazo para su aplicación en América Latina en torno
a 1982, cuando la región enfrenta una crisis de proporciones comparables a la de los años 30. Luego
de la misma se puso fin en la mayoría de sus países al modelo estadocéntrico. Para complicar aún
más la situación las transformaciones debían ser enfrentadas en un contexto de corte abrupto del
crédito exterior, elevación de las tasas de interés y por tanto de los pagos de las obligaciones
incurridas con el endeudamiento externo, retracción de capitales, inflación de dos y tres dígitos, y
severos déficit fiscales entre otras perspectivas poco auguriosas.
Transformaciones de estas magnitudes son siempre traumáticas para las sociedades en
cuestión. No debe asombrar que los indicadores acerca del bienestar de los habitantes de estas
naciones no presenten un panorama positivo. La población en situación de pobreza e indigencia
aumentó en la región en términos absolutos. Asimismo el consumo calórico se estancó o disminuyó
en la mayoría de los países. Otros indicadores, especialmente la mortalidad infantil y la expectativa
de vida al nacer, continuaron su evolución positiva aunque a un menor ritmo.
A pesar de los altos costos, las elites, actuando su mayoría en contextos democráticos, han
decidido pagarlos. La explicación de este comportamiento se halla en el agotamiento de todas las
variantes estadocéntricas.
Ante esta perspectiva, muchos cayeron en el pesimismo y en el desánimo, creyendo que ya
no sería posible la creación de una sociedad solidaria, que era "el fin de las ideologías".
La perspectiva de este trabajo es diferente. Es verdad que la instauración de la solidaridad
impuesta al estilo del Estado de Bienestar se ha vuelto imposible. Pero las condiciones actuales son
insuperables para la instauración de un nuevo tipo de solidaridad: la solidaridad natural.
En el siguiente capítulo estudiaremos los distintos tipos de solidaridad y la relación entre los
mismos.
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La solidaridad
Políticas Sociales y Economía
Por solidaridad entendemos lo que en el plano estatal llamamos políticas sociales. Sus áreas
de acción son: la salud, la alimentación, la educación y la vivienda. Sus fines pueden ser:
asistenciales; de inversión en la mejora de la capacidad productiva de los seres humanos; o
promocionales (fomento de cooperativas o microempresas).
El presente trabajo no pretende abarcar el ámbito de las políticas económicas, por lo tanto, no
se tratarán las consideraciones sobre la distribución del ingreso o el nivel de empleo.
El dejar fuera del estudio las políticas económicas no responde a un juicio de valor negativo
en torno a las mismas, por el contrario, coincido con la metáfora mediante la cual Franco y Cohen
1
vinculan la política social con la política económica. Estos autores afirman que se suele hablar de la
conveniencia de enseñar a pescar en vez de entregar el pescado. La política social cumple el
objetivo de "enseñar a pescar". Que el río tenga peces es responsabilidad de la política económica.
El no olvidarnos de entregar pescado mientras no hayamos enseñado las técnicas de pesca es
también responsabilidad de las políticas sociales.
La Solidaridad y sus formas
La solidaridad no es la única actitud que uno puede asumir respecto a los necesitados, otro
comportamiento posible es el egoísmo.
Definimos el egoísmo como la indiferencia ante la desgracia ajena; y la solidaridad como la
ayuda hacia quienes la necesitan a causa de su debilidad o infortunio.
No existe un único tipo de solidaridad. Una primera distinción es entre solidaridad natural y
solidaridad impuesta. La solidaridad natural es la que realizamos por propia voluntad, como cuando
donamos dinero o nuestro trabajo. Nosotros decidimos si contribuimos o no, y el monto de la ayuda.
La solidaridad impuesta, que es de naturaleza diferente, abarca el pago de cualquier tipo de
impuesto. Se diferencia de la solidaridad natural en que no podemos negarnos a contribuir, o
siquiera decidir el monto de la ayuda. Elegir el gobierno con nuestro voto en elecciones libres hace
que la solidaridad impuesta sea menos impuesta, pero no cambia su carácter. La imposición es
mayor en los tributos indirectos que en los directos, ya que los segundos por lo general dicen cual es
el fin de la recaudación. Los impuestos indirectos, como el Impuesto al Valor Agregado, el cual en
Uruguay sustrae el 23% sobre nuestras compras, no nos informan acerca del destino del mismo, si
es para la construcción de viviendas, comedores, sueldos de jerarcas, saneamiento de un banco
fundido, pago de viáticos, u otro fin. La alta evasión fiscal demuestra lo coercitiva de esta forma de
solidaridad. Otra forma que tiene el Estado de imponer la solidaridad son las regulaciones, por
ejemplo aquellas que establecen que el patrón deberá indemnizar a los operarios que despida. Estas
regulaciones también son llevadas a la práctica muchas veces de mala gana o se transgreden, por lo
que si bien somos solidarios cuando las seguimos, la cantidad de veces en que estas normas se
siguen de mala gana nos muestra el carácter impuesto de este tipo de solidaridad. Estas
características son las que llevaron a Octavio Paz a rotular al Estado de Bienestar como ogro
filantrópico.
Otra forma de solidaridad impuesta que ahora ha caído en desuso en occidente es la
solidaridad impuesta religiosa. La solidaridad de carácter religioso será impuesta si involucra el
pago obligatorio de una suma estipulada a intervalos reglamentados, y cuya morosidad conlleve la
certeza de una penalización.
Una forma menos pura de solidaridad impuesta es la estatal-religiosa. Es decir, la
transferencia de recursos a entidades religiosas canalizadas por el Estado o conseguidas a partir de
su respaldo coercitivo. Finalmente tenemos la solidaridad impuesta estatal -organización de la
1
Cohen, Ernesto y Franco, Rolando: "Evaluación de Proyectos Sociales", página 20 Siglo Veintiuno Editores, México,
1992.
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sociedad civil - OSC-, donde el Estado canaliza recursos a las OSCs para que estas los administren.
La función principal que la solidaridad impuesta cumple es imponer la solidaridad a los
egoístas. Pero también presenta algunos problemas. Una de las críticas más interesantes es la que le
formula Hayek, quien sostiene que aunque está claro que el movimiento hacia la planificación o el
socialismo es un camino voluntario y no impuesto, una vez en un Estado planificador o socialista el
ciudadano común no es el que realiza las opciones de todos los días sino el político o el técnico en
cargos políticos de jerarquía. El problema de esto, sostiene Hayek
2
, es que existen infinidad de
cosas que son consideradas buenas, pero con los recursos existentes, provenientes de los impuestos
que nos cobran, sólo podemos ejecutar algunas de ellas, que se realizarán sacrificando las otras.
Algunos coincidirán con las opciones que los técnicos y planificadores realizaron pero muchos de
nosotros nos sentiremos frustrados, por lo que el destino dado a nuestro dinero nos resultará
impuesto.
Esto no ocurre en la solidaridad natural, donde nosotros optamos libremente por el destino de
nuestro dinero, lo cual podemos hacer con total capacidad ya que en nuestras predilecciones e
intereses, en cierta medida todos somos especialistas. No obstante, la solidaridad natural también
tiene sus problemas. Adam Smith sostenía que el Estado no debía abandonar determinadas obras
públicas " cuya realización y mantenimiento no pueden ser nunca de interés para un individuo
particular o para un pequeño grupo de individuos, porque el beneficio de las mismas no podría
nunca reembolsar de su gasto a ningún individuo particular o a ningún pequeño grupo de
individuos, aunque con frecuencia reembolsan con gran exceso a una gran sociedad"
3
.
Apoyando esta posición de Smith se encuentra la de Mancur Olson
4
, el que en su obra clásica
" La lógica de la acción colectiva" sostiene que en los grandes grupos los individuos no actuarán en
pro del bien común a menos que ganen algo por encima del bien común o que tengan algún castigo
por no tratar de alcanzarlo. Dicho de otra forma, no actuamos en pro de los intereses comunes si no
media un incentivo selectivo porque somos free raiders (garroneros), preferimos que otros paguen
el precio de lo que ganaremos colectivamente. A su vez no niega la existencia de altruistas pero
sostiene que estos no actuarán a no ser que sepan que pueden por medio de su intervención cambiar
la situación que quieren modificar, es decir, si saben que su esfuerzo no caerá en un saco roto. El
Estado tiene una tarea importante a realizar con los free raiders y con los altruistas, pero eso lo
veremos más adelante.
La solidaridad natural puede distinguirse según esté motivada por razones religiosas, de
humanismo laico, o incluso motivaciones egoístas, ya que lo central de la solidaridad natural no es
la bondad del contribuyente sino que este done por propia voluntad.
Una tercer variante de solidaridad es la solidaridad mixta, esto es, cualquier forma de
solidaridad natural apoyada a intervalos no regulares por el Estado o una institución religiosa que
impone la solidaridad.
La Solidaridad natural y la Solidaridad impuesta no son intercambiables
Una importante perspectiva teórica piensa en el Estado y las políticas sociales como la forma
más idónea para canalizar la solidaridad entre las personas. En este sentido, los funcionalistas,
partiendo de la idea de Parsons de que toda sociedad debe cumplir ciertos prerequisitos funcionales
para mantenerse, sostienen que las políticas sociales existen para aumentar el nivel de integración
de la sociedad, logrando así una mayor cohesión social y armonía entre las personas y los grupos. El
Estado mediante las políticas sociales cumpliría las funciones que antes desempeñaba la familia, la
religión, y las organizaciones civiles. En esta línea argumental, la pérdida de peso de la familia, la
religión y las organizaciones civiles es lo que hizo necesario el Estado de Bienestar
2
Ver Hayek, F.A.: "The Road to Serfdom", páginas 59 a 62, The University of Chicago Press, Chicago, 1994.
3
Adam Smith citado por Friedman, Milton y Friedman, Rose: “Libertad de Elegir”, página 50, Editorial Planeta
Argentina, S.A.I.C., Buenos Aires, 1993.
4
Ver Olson, Mancur: "La lógica de la acción colectiva: Bienes Públicos y la teoría de Grupos", sobre todo capítulos I y II
Limusa, México, 1992.
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Discrepo con esta perspectiva ya que la solidaridad impuesta presenta externalidades
negativas que no le permiten ser un sustituto de la solidaridad natural. Estas externalidades
consisten en la disminución de la solidaridad natural como componente de la personalidad humana.
La solidaridad impuesta fomenta la creencia de que es el Estado quien tiene que eliminar las
injusticias. De esta forma, los ciudadanos se hacen cada vez más insensibles ante estas. No
emprenderán acciones directas pues el Estado, actor con mucho más poder, puso sobre sí esta
responsabilidad. La intervención de los ciudadanos se limitará al pago de los impuestos que
permitan al Estado llevar a cabo las políticas sociales que este se proponga. La mayoría de las veces
el ciudadano no tiene conciencia de en que se gasta un impuesto que paga. Si a esto sumamos la
obligatoriedad del pago de impuestos tendremos que esto se vuelve una actividad rutinaria, que
muchas veces se hace de mala gana o se trata de evitar, y que, por tanto, carece de todo componente
solidario. El dinero empleado para las tareas de solidaridad es el mismo, pero la lógica de la acción
cambia completamente (ver anexo 1).
Moisés Naím, llega a conclusiones similares al estudiar el Estado de Bienestar, del cual
afirma que con su " ...economic centrality an political voraciousness hindered the emergence and
development of spontaneous forms of social organization (clubs, nongovernmental organizations,
voluntary organizations, civic forums, and so on) that constitute the ... " social capital" "
5
.
El caso norteamericano, admirado en el siglo XIX por Tocqueville por la fortaleza de su
sociedad civil, muestra cómo la solidaridad impuesta mina la solidaridad natural. El Estado
keynesiano, que en EE.UU. se arma tardíamente en los sesentas, contribuye, ya en los setentas, a la
disminución de la solidaridad natural. Putnam constata que a partir de los 70s la sociedad
norteamericana sufre una disminución en: la participación en elecciones, el número de
norteamericanos que confía en el gobierno, la membresía en asociaciones civiles (Iglesias, grupos
deportivos, asociaciones profesionales y literarias, sindicatos, fraternidades, clubes de servicio,
etc.), las asociaciones de padres y maestros, las relaciones entre vecinos, y en el capital social más
importante que es la familia. Las cifras son asombrosas: "Within all educational categories, total
associational membership declined significantly between 1967 and 1993...at all educational (and
hence social) levels of American society, and counting all sorts of group memberships, the average
number of associational memberships has fallen by about a fourth over the last quarter -
century...more Americans than ever before are in social circumstances that foster associational
involvement...,but nevertheless aggregate associational membership appears to be stagnat or
declining"
6
. Si bien Putnam ensaya otra explicación a este fenómeno, creo que la variable
independiente de este cambio es el aumento de la solidaridad impuesta.
De manera más grave, en los países comunistas, la asfixiante intervención e imposición
estatal mató la solidaridad natural de la sociedad. Según una encuesta citada por Lipset en los países
ex-socialistas: "An overwhelming majority (about 70 percent) of the population in nearly all of the
countries in Eastern Europe agree that "the state should provide a place of work, as well as a
national health service, housing, education, and other services" (Economist 1993)"
7
. Los
5
Naím, Moises: “Latin America: the second stage of Reform”, pag. 39, en Journal of Democracy; Vol. 5, No. 4, Ed. Johns
Hopkings University.. Traducción: ...centralidad económica y voracidad política, minó el surgimiento y desarrollo de
formas espontáneas de organización social (clubes, organizaciones no gubernamentales, organizaciones voluntarias, etc.),
l que constituye el..."capital social".
6
Putnam, Robert: "Bowling Alone: Americás Declining Social Capital" en Journal of Democracy 6:1, Jan 1995. Páginas
65 a 78. Traducción: A lo largo de todas las categorías educacionales, el número total de asociados descendió
significativamente entre 1967 y 1993....en todos los niveles educativos (y sociales) de la sociedad Americana, y
contabilizando todo tipo de membresía a grupos, el número promedio de miembros descendió alrededor de un cuarto
durante el último cuarto de siglo...más Americanos que nunca antes están en circunstancias sociales que contribuyen al
involucramiento asociativo..., pero nunca antes la membresía en asociaciones había estado tan estancada o en descenso.
7
Lipset, Seymour Martin: "The social requisites of Democracy Revisited" en Inkeles, Alex y Sasaki, Masamichi:
"Comparing Nations and Cultures. Readings in a Cross-Disciplinary Perspective", Prentice Hall, New Jersey
(EEUU),1996. Traducción: Una abrumadora mayoría (alrededor del 70%) de la población de casi todos los países de
Europa del Este están de acuerdo en que "el Estado debería proveer un puesto de trabajo, así como un servicio nacional de
salud, vivienda, educación, y otros servicios.
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ciudadanos siguen esperando que sea el Estado quien provea trabajo, hospitales, escuelas, y otros
servicios. La consecuencia es la total apatía de la sociedad civil. Así lo explica Lipset: "The
countries of Eastern Europe and the former Soviet Union, however, are faced with the
consequences of the absence of modern civil society, a lack that makes it difficult to institutionalize
democratic polities"
8
.
La solidaridad natural y la solidaridad impuesta no son excluyentes
Puede que alguien aún tenga la idea de que la solidaridad natural y la solidaridad impuesta
son excluyentes, que no nos queda más remedio que realizar una opción entre una prestación
universalista de servicios que conlleva la servidumbre o una libertad absoluta que trae aparejada la
desigualdad.
Quien piense en estos términos dicotómicos estará cometiendo un error. Pese a que
comúnmente, el aumento de uno de los tipos de solidaridad ha llevado a eclipsar el otro, estamos, en
el contexto actual, en condiciones excelentes para realizar un giro histórico que permita a la
solidaridad natural y a la solidaridad impuesta actuar en una relación simbiótica. Pero no es sólo
una posibilidad sino también una obligación, ya que el no recurrir a la cooperación entre sociedad
civil y Estado puede acarrear serios riesgos tanto para los actores de la solidaridad natural
(Organizaciones de la Sociedad Civil), como para el principal actor de la solidaridad impuesta (el
Estado).
En los capítulos posteriores veremos como la solidaridad natural y la solidaridad impuesta
han evolucionado en forma paralela a lo largo de la historia, en el mejor de los casos en forma
autárquica y en el peor en forma parasitaria respecto al otro tipo de solidaridad, y cómo en el
momento actual estamos en condiciones de desarrollar una solidaridad mixta, en la que solidaridad
natural y solidaridad impuesta cooperen en una relación simbiótica.
2. Desterrando mitos en torno a la solidaridad natural
Las Organizaciones de la Sociedad Civil -OSCs- están de moda. Esto hace pensar a muchos
acerca de su novedad, lo cual no es más que un mito.
El mito de la novedad de la sociedad civil organizada
En las sociedades occidentales estamos acostumbrados a ver los partidos políticos como las
instituciones mediadoras más importantes de un sistema político democrático. Esto nos hace perder
de vista que no son las únicas instituciones necesarias. Junto a los partidos que canalizan la
solidaridad impuesta, se encuentran las OSCs que hacen lo propio con la solidaridad natural.
El ver la solidaridad natural como novedosa es incorrecto. Para demostrarlo emprenderemos
una somera revisión de la solidaridad desde las sociedades primitivas hasta nuestros días.
El recorrido histórico que emprendemos, sin ser exhaustivo, nos ayudará a comprender cómo
la solidaridad natural se transformó en solidaridad impuesta, y en algunos casos, en solidaridad
mixta. También nos permitirá constatar que la evolución de la solidaridad natural y la solidaridad
impuesta no es un proceso homogéneo, unilineal o acabado.
Sociedades primitivas
En las sociedades primitivas la solidaridad natural al interior de las familias, clanes, tribus, u
otro grupo de cercanía era la regla. La solidaridad se basaba en la reciprocidad, ya que uno se
preocupaba porque los demás estuvieran bien alimentados y vestidos porque nunca sabíamos
cuando nosotros mismos íbamos a precisar ayuda.
8
Lipset, Seymour Martin: "The social requisites of Democracy Revisited" en Inkeles, Alex y Sasaki, Masamichi:
"Comparing Nations and Cultures. Readings in a Cross-Disciplinary Perspective", Prentice Hall, New Jersey
(EE.UU.),1996. Traducción: Los países del Este de Europa y los de la ex Unión Soviética, se enfrentan con las
consecuencias de la ausencia de una sociedad civil moderna, una deficiencia que dificulta la institucionalización de
políticas democráticas.
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Ciudades Estado
En las Ciudades-Estado la solidaridad adopta formas heterogéneas.
El Código de Hammurabi, inscripto en una columna de siete pies alrededor del 2000 a.C.,
ordenaba a los babilonios vigilar que se hiciera justicia con las viudas, huérfanos y pobres.
Hammurabi, el autor de este código, era el rey de Babilonia, centro del mundo por aquel entonces.
Los antiguos egipcios tenían un sistema de bienestar abocado a cubrir las necesidades básicas
de los menesterosos y los inválidos. Probablemente la motivación era estrictamente religiosa. 2000
papiros fueron encontrados en tumbas de egipcios acaudalados. Estos eran comprados a sacerdotes
como seguros de vida eterna. Estos papiros contenían, entre otras cosas, la siguiente afirmación "He
dado pan al hambriento, y agua al sediento, y vestimenta al desnudo". Algunos de estos papiros
datan del año 2600 a.C.
9
. Entre los judíos, al parecer fue Moisés, en torno al año 1300 a.C. quien
impuso la usanza de diezmar
10
. En la ley judía se establecía que esta auto tasación debería
corresponder a un décimo del total de los ingresos personales
11
. Otros creen que la costumbre
comenzó antes, con los obsequios de Abraham al sacerdote rey Melchizedek.
El código Mosaico de leyes también especifica que una esquina de nuestro campo debe ser
dejado a los pobres para que lo cultiven. Para los judíos dar no es un gesto de caridad sino una
obligación hacia los menos favorecidos, por eso designan el acto de dar con la palabra tsedaka, que
significa justicia.
Para los primeros griegos y romanos, en otro extremo, la solidaridad estaba dirigida
primordialmente a enriquecer la vida de la comunidad como un todo. En Grecia tenemos ejemplos
de solidaridad natural en Cimon de Atenas, el cual donó parques y jardines a su ciudad; y
Xenophon, quien construyó un templo para Artemís, en el que se realizaría un festival anual donde
abría comida y vino para todos, pobres y ricos. Del mismo modo, en Roma, Plinio el Joven donó
fondos para el mantenimiento de una escuela en su ciudad natal. Otros Romanos ricos donaban
fondos para la realización de juegos municipales, escuelas y otras instituciones.
Los vagos, a diferencia de los trabajadores pobres, eran vistos como un problema. Una frase
de Plautus
12
ejemplifica esto: "He does the beggar but a bad service who gives him meat and drink;
for what he gives is lost, and the life of the poor is but prolonged to their own misery".
En distintas comunidades griegas, como la de Boeotia, los granjeros acaudalados compartían
su producción con sus productores vecinos necesitados.
En Roma, la política de "pan y circo" no estaba motivado por la caridad sino por la intención
de evitar las revueltas que pudiera ocasionar el "populacho hambriento".
En torno al año 500 a.C., en la región donde se encuentra la India, se encontró un escrito del
Theravada Buddhismo, el Khuddaka Patha, que afirmaba que "Por medio de la caridad...los
hombres y las mujeres pueden asegurarse un tesoro...Un hombre inteligente debe hacer el bien, ese
es un tesoro que no lo abandonará"
En resumen: de las 6 civilizaciones más influyentes de esta época, en 3 de ellas la solidaridad
respondía a razones religiosas (egipcios, judíos, budistas), en 2 a la búsqueda de la paz social
(babilonios y romanos), y en 1 a la búsqueda del bien del beneficiario (griegos).
En cuanto al tipo de solidaridad, la solidaridad natural es ligeramente predominante, teniendo
2 casos de solidaridad natural religiosa (budistas y judíos), y 2 casos de solidaridad natural laica
(griegos y romanos). Hay 3 casos en el período de solidaridad impuesta: 2 de impuesta estatal
(romanos y babilonios) y 1 de impuesta religiosa (egipcios).
9
Bakal, Carl: "Charity USA", Times Books, New York (EE.UU.), segunda edición 1980.
10
Por diezmar se entiende la costumbre de dar un porcentaje de los ingresos para propósitos religiosos o de caridad.
11
Según Bakal, en la actualidad son relativamente pocos los judíos que diezman en el sentido formal de dar un décimo de
sus ingresos para caridad, sin embargo también es cierto que muchos dan incluso más que ese 10%.
12
Plautus fue un autor griego de obras teatrales, muy influyente no sólo en Grecia sino también en Roma.
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Primeros siglos de la Era Cristiana
Jesús en el Sermón de la Montaña expresaba que la caridad es un medio de salvación: "Si
quieres ser perfecto, ve y vende lo que tienes y dáselo a los pobres, y tendrás un tesoro en el cielo".
La innovación del cristianismo respecto al judaísmo es agregar al concepto de justicia el de amor.
Jesús lo dijo de la siguiente forma: "Ama a tu prójimo como a ti mismo".
En Roma, a fines del primer siglo d.C., se crearon instituciones llamadas alimentationes para
el cuidado de niños pobres, y hospitales para esclavos y pobres libres. Según Bakal
13
, hay fuertes
razones para creer que estas instituciones estuvieron inspiradas en los ejemplos de la caridad de las
primeras comunidades cristianas.
Un mojón muy importante se establece cuando el emperador Constantino en el año 321 d.C.
permite por primera vez a los ciudadanos donar dinero o propiedades a la Iglesia Católica, esto
pronto la convierte en el principal receptor y dispensador de fondos filantrópicos, los cuales se
utilizaron para socorrer a los pobres, los ancianos, las viudas, y a los débiles en general. Al
principio los socorrió en sus casas, pero luego la Iglesia comenzó con la construcción de orfanatos,
escuelas y hospitales, casas de hospedaje para viajeros, etc. Muchas de estas obras fueron prototipos
de instituciones que aún existen
14
.
Fue este un período donde predominó la solidaridad natural religiosa inspirada en el bien del
beneficiario.
Temprana edad media (500 - 1100)
Alrededor de 200 años después del fuerte empuje de la Iglesia Católica en las actividades
filantrópicas, las instituciones por ella creadas comenzaron a desfinanciarse. Entonces se
organizaron eventos especiales para recaudar fondos, pero tampoco fueron suficientes. Los
Concilios de la Iglesia, comenzando con el de Tours en el año 567, primero exhortaron y luego
trataron de forzar el pago de diezmos, establecido en el Antiguo Testamento pero no practicado,
amenazando con la excomunión a quienes no lo hicieran.
Poco después se soluciona esta falta de recursos mediante un mecanismo sui generis: la
solidaridad impuesta estatal religiosa. El Estado apoyaría las actividades de la solidaridad natural
religiosa con su poder coactivo. Carlomagno, a finales del siglo VIII hace de los diezmos una
obligación legal. En los siglos siguientes los diezmos obligatorios se difundieron por toda Europa.
Es este un importante precedente de la coordinación de esfuerzos que hoy vemos entre sociedad
civil y Estado
15
.
En el Islam, la caridad era una de las 5 obligaciones principales establecida en numerosos
pasajes del Corán. El profeta Mahoma incorpora en el siglo VII d.C. un impuesto anual sobre la
propiedad para aliviar los sufrimientos de los pobres, que se agrega a la caridad voluntaria que por
supuesto se esperaba.
En resumen: durante este período asistimos en el Islam, el Imperio Romano y luego en el
resto de Europa, al pasaje de una lógica de solidaridad natural libre a una lógica impuesta religiosa
y a una impuesta estatal religiosa.
Temprana edad moderna (1500 - 1800)
Entre el 1100 y el 1500 no hay grandes cambios en la solidaridad, sí los habrá a partir del año
1500.
El Estado nación, en"...los siglos XVI y XVII en Europa, después de que ...se hubo
establecido...pareció estar a punto de apoderarse del control de todo cuanto estaba a la vista,
13
Bakal, Carl: "Charity USA", página 20, Times Books, New York (EEUU), segunda edición 1980..
14
Como ejemplo de esto, el primer hospital en sentido moderno fue el establecido por San Basilio en Cesarea en el año
396 d.C.
15
Con esta afirmación estoy discrepando con la afirmación de María Inés Alfaro de que la novedad actual sea la
vinculación de la sociedad civil y Estado, la novedad real se encuentra en la vinculación de una sociedad civil laica al
Estado.
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14
incluyendo la religión y el comercio"
16
.
En Inglaterra, durante el siglo XVI el poder económico alcanzado por la Iglesia Católica,
unido a un interés personal del gobierno en hacerse cargo de las políticas de bienestar para mitigar
la situación de convulsión social asociada a la transición del feudalismo al capitalismo, derivó en la
confiscación por parte del gobierno de las propiedades de la Iglesia y la otrora responsabilidad
religiosa sobre las políticas de bienestar.
Se achacaba al énfasis de la Iglesia en la santificación por medio de la caridad, el aumento de
los "vagos y mendigos", los cuales se constituyeron en un problema social.
Conforme el Catolicismo fue desafiado y paulatinamente suplantado por el protestantismo,
tanto en Inglaterra como en el resto de Europa, cambió la visión sobre la solidaridad. Los
protestantes no veían en la pobreza una virtud sino la consecuencia de la inmoralidad y la
haraganería. Lutero afirmaba en 1523, que la mendicidad debería ser prohibida, y los pobres,
deberían ser forzados a trabajar. Las ayudas sólo correspondían a los viejos, los débiles, y los
desocupados laboriosos.
Las leyes posteriormente aprobadas en Inglaterra reflejaban la visión Protestante. El castigo
por mendigar sin autorización iba desde flagelaciones con látigos en público a la prisión. A partir de
1536 una serie de ordenanzas establecían el pago obligatorio de varios impuestos que tenían como
fin disminuir las penurias de los pobres. Se estableció entonces el principio de que los pobres eran
una responsabilidad local. De acuerdo con esto, se fijaron inspectores de caridad en cada localidad
de gobierno; su cometido era recolectar impuestos y repartirlos entre los necesitados. Para impedir
que los pobres fueran de un gobierno local a otro solicitando ayuda económica, se establecieron
leyes que restringían la libertad de desplazamiento de los mismos.
El Estado creó programas de trabajo para los pobres que no tenían impedimentos físicos,
casas de corrección para vagos, y sistemas de protección para los discapacitados, ancianos y niños.
En 1601, todos estos reglamentos fueron codificados en la Ley de pobres de la Reina
Elizabeth, conocida oficialmente como el "Statute of Charitable Uses", que se constituyó en la
piedra angular de la estrategia anglosajona de bienestar social. La motivación de este estatuto era
política más que religiosa o humanitaria, asemejándose al "pan y circo" romano que buscaba
mantener la paz social, evitando así posibles brotes revolucionarios.
En 1657 se forma en Boston, Estados Unidos, la primera organización voluntaria laica sin
fines de lucro: la Scots Charitable Society. Su propósito era ayudar a los hombres pobres y
enfermos, los cuales contaban también con la ayuda de las ya saturadas agencias de gobierno
locales.
La ley de pobres de la reina Elizabeth de Inglaterra, se convirtió en el modelo para los
Estados del Nuevo Mundo. Incluso se trasladó la condenación moral hacia los pobres y la
convicción de que la pobreza era un problema local. Esto habilitó leyes como la de North Carolina
en 1775 que habilitaba la flagelación con látigos y la expulsión de los vagos que ingresaran al
Estado. En otros lugares, para evitar que pobres de otros Estados se aprovecharan de la ayuda, los
pobres locales eran obligados a usar un estigmatizante emblema con la letra "P".
Por ese entonces, ejerció gran influencia en los EE.UU. la variante Puritana del
Protestantismo. En esta variante, se continuaba igualando la pobreza con el pecado e incluso con el
crimen. Cotton Mather (1663-1728) escribía que no era legal para un Cristiano vivir sin trabajar.
Sin embargo, la solidaridad y la caridad eran vistos como instrumentos necesarios para mantener el
orden social.
La doctrina de Mather, influenció mucho a Benjamin Franklin, quien en 1727, cuando tenía
21 años, ayudó a crear el Junto, un club de discusión y ayuda mutua, que es probablemente un
antecesor de los clubes de servicio como los Rotary. Junto fue responsable de la primera biblioteca
circulante norteamericana, creada en 1731. También formó el primer cuerpo de bomberos
16
Shonfield, Andrew: "El Capitalismo Moderno. El cambio de equilibrio de los poderes público y privado", página 91,
Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1967.
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voluntarios de Filadelfia, lideró la creación de la Sociedad Americana de filosofía (1743), la
Academia de Filadelfia (que luego se transformó en la Universidad de Filadelfia), y el Hospital de
Filadelfia, que fue el primero de los EE.UU. Todo con fondos filantrópicos privados. Pero cuando
la filantropía no bastó para construir el Hospital de Pensilvania, introdujo una novedad: la
solidaridad mixta bajo la forma de la cooperación del Estado con una OSC. Franklin logró que el
Congreso se comprometiera a donar 2000 libras cuando la filantropía privada hubiese recolectado
una suma idéntica.
En América Latina, en el contexto de la conquista, la educación era la política social
prioritaria, esta "...dependió -directa o indirectamente- de los colonizadores, ya que no existieron
aportes de las poblaciones indígenas, en razón de su grado de desarrollo cultural. Esa
educación...estuvo orientada, por un lado, a una conquista espiritual de los indígenas y por otro lado
a organizar un sistema educacional que sirviese a los hijos de los colonizadores...En ambas
vertientes cumplieron un papel casi exclusivo las distintas órdenes religiosas que -desde el
desembarco de Colón- habían llegado a este continente."
17
.
En Uruguay se menciona como posible primera escuela la creada en 1624 por un religioso, en
lo que luego sería la población de Santo Domingo de Soriano
18
, sin embargo, Bralich sostiene que
"Más segura resulta la referencia a una escuela en la Colonia del Sacramento (fundada por los
portugueses en 1680) que habría funcionado alrededor de 1724, dirigida por los Jesuitas"
19
.
Montevideo, fundada entre 1724 y 1726, careció de escuelas hasta mediados de 1740. Es
sintomático el reclamo de los habitantes quienes solicitaban el envío de religiosos observantes que
se encargaran de los "...sermones, entierros, confesiones y enseñanza en los primeros rudimentos de
escuela y gramática que necesita tanto esta vecindad..."
20
.Este es un claro antecedente del Estado
facilitador, que no implementa las políticas sociales directamente sino que facilita a la propia
sociedad civil la prestación de la misma.
Vemos entonces que la enseñanza estaba financiada y llevada adelante por la solidaridad
natural, no obstante ya podían verse muestras de cooperación público privada. Es muy ilustrativo de
esto las idas y venidas que tuvo la instalación de la primera escuela jesuita en Montevideo. En 1739,
se le concede un predio a la orden jesuita pero hay una marcha atrás por lo que será recién en 1745
que puede fundarse una escuela de primeras letras por parte de los jesuitas, con el apoyo económico
del Cnel. Domingo Santos de Uriarte (cabezas de ganado, propiedades varias y 2000 pesos). La
escuela recibía a 60 de los 250 niños que por aquel entonces albergaba Montevideo. Años más tarde
los jesuitas llevarán a cabo un emprendimiento de educación superior para niños de clase
acomodada que deseaban continuar sus estudios. A partir de que en 1767, el Rey de España decreta
la expulsión de la orden jesuita, la escuela pasa a depender, entre 1772 y 1839, de los Franciscanos.
Por su parte el Cabildo, en 1770, determinó que el local que había pertenecido a la
Residencia Jesuita fuera utilizado para instalar una escuela municipal. Esta comienza a funcionar en
1772. Los sueldos de los maestros eran costeados con los impuestos recolectados por el cabildo, y la
asistencia a clases era gratuita. A partir del recorte de gastos decretado luego por la Junta de
Temporalidades de Buenos Aires, se rebaja el sueldo de los preceptores y se los autoriza a cobrar
una suma a cada escolar de los padres pudientes. A esta iniciativa, el Cabildo agrega en 1780 “Aula
de Filosofía”, un modesto centro de estudios superiores en aquel Montevideo de fines del siglo
XVIII.
Como resumen del período tenemos que junto a la solidaridad natural (laica y religiosa) que
17
Bralich, Jorge: "Del Padre Astete a las Computadoras. Una historia de la educación en el Uruguay." Página 2,
mecanografiado, Biblioteca de Trabajo Social, Universidad de la República, Uruguay, 1994.
18
O. Araujo (en "Historia de la Educación Uruguaya") sostiene que fue Fray Bernardino de Guzmán, en tanto Methol
Ferré (en "Las corrientes religiosas") cree que pudo haber sido Fray Juan de Vergara.
19
Bralich, Jorge: "Del Padre Astete a las Computadoras. Una historia de la educación en el Uruguay." Página 3,
mecanografiado, Biblioteca de Trabajo Social, Universidad de la República, Uruguay, 1994.
20
Araujo, O.: "Historia de la Escuela Uruguaya" Documento No. 4, Uruguay, citado por BRALICH, Jorge: "Del Padre
Astete a las Computadoras. Una historia de la educación en el Uruguay." Página 3, mecanografiado, Biblioteca de Trabajo
Social, Universidad de la República, Uruguay, 1994.
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ya habíamos visto surge la solidaridad natural mixta, donde el Estado apoya una obra social privada
pero sin contraer un compromiso de largo plazo con la misma. Otra novedad del período es el peso
que va tomando la solidaridad impuesta que en Inglaterra y otros países Europeos desplaza en
forma a veces cruenta a la sociedad civil en las prestaciones sociales. Un cambio interesante se
desarrolla en las motivaciones de la solidaridad, asegurar la paz social se constituye en la
motivación hegemónica, la excepción a esta regla es la Iglesia Católica la cual era criticada por no
condenar moralmente a los pobres.
Edad Moderna (1800 - 1918)
A fines de la década de 1820 tiene lugar un hecho que luego se convertiría en una línea de
larga duración en EE.UU.: la cooperación internacional con miras a influir políticamente sobre el
país beneficiario. En estos años se realizaron eventos para recolectar dinero con el que apoyar a los
griegos, los irlandeses y los habitantes de las Islas Madeira. Paradójicamente, durante la primera
mitad del siglo XIX, en el plano local predominaba la creencia de que la pobreza se debía a la
inmoralidad de los pobres.
Friedman al analizar el siglo XIX en EE.UU. escribe: " Las escuelas y colegios financiados
con fondos privados se multiplicaron; aumentó sin cesar la actividad misionera extranjera;
hospitales privados sin ánimo de lucro, orfanatos y otras muchas instituciones crecieron como la
hierba. Casi todas las organizaciones caritativas o de asistencia pública...datan de este período"
21
.
Esta capacidad de asociación fue lo que más llamó la atención de Alexis de Tocqueville
22
cuando en los 1830s visitó EE.UU.: "Americans of all ages, all stations in life, and all types of
disposition,...are forever forming associations. There are not only commercial and industrial
associations in which all take part, but others of a thousand different types...Nothing, in my view,
deserves more attention than the intellectual and moral associations in America"
23
. Tanto más
admira Tocqueville el caso norteamericano cuando lo compara con Europa donde las revoluciones
que perseguían la democracia habían aniquilado todas las asociaciones intermedias a su paso
quedando sólo dos sujetos: el poder central, y un pueblo de individuos iguales que se manifiesta por
medio del voto. Europa se conformaba con el acto más simple de la ciudadanía: el voto. EE.UU. no,
y eso es lo que hacía su democracia más segura y estable. En Europa nada podía frenar el poder del
aparato estatal, esto podía transformar la democracia en la tiranía de la mayoría. Los cambios
sociales y económicos provocados por la revolución Industrial y la Guerra Civil
24
, derivaron en la
refundación de la filantropía, la cual registró un crecimiento impresionante en cuanto al número de
personas comprometidas, y el monto de las donaciones
25
. Los actores principales de este proceso
fueron las OSCs
26
. Entre los donantes más importantes se destacan: Andrew Carnegie y John
Davidson Rockefeller I. Sus motivaciones diferían: Rockefeller le atribuía un sentido religioso,
Carnegie la veía como un asunto de justicia que no tenía mucho que ver con lo religioso. Ambos
son responsables de una institución que revolucionó la filantropía: las fundaciones
27
, que pueden ser
definidas como organizaciones privadas cuyo cometido es distribuir donaciones.
En 1889, Jane Addams funda el antecesor directo de los clubes de niños: la Hull House. Esta
institución se ubicaba en barrios pobres, a los que brindaba actividades recreativas, educativas, y de
21
Milton y Rose Friedman: “Libertad para elegir”, Editorial Planeta Argentina, S.A.I.C., Buenos Aires, 1993.
22
Tocqueville, Alexis de: "La democracia en América", 2 Vol. Alianza Editorial, Madrid, 1985.
23
Tocqueville, Alexis de: "La democracia en América", citado por PUTNAM, Robert: "Bowling Alone: Americás
Declining Social Capital" en la revista Journal of Democracy 6:1, Jan 1995. Páginas 65 a 78. Traducción: Los americanos
de todas las edades y situaciones sociales...están siempre formando asociaciones. Estas asociaciones no son sólo
comerciales e industriales, sino también de muchos otros tipos... Nada, en mi punto de vista, merece más atención que las
asociaciones intelectuales y morales de América.
24
Ben Whitaker percibió que los tiempos de cambios violentos siempre producen un aumento en la actividad filantrópica.
En esta clave podría quizás leerse la proliferación de OSCs en Latinoamérica en el contexto de la Reforma del Estado.
25
John Davidson Rockefeller I (1839-1937) donó a lo largo de su vida un total de 531 millones de dólares.
26
Como ejemplo, Filadelfia en 1828 tenía 33 OSCs, las que cincuenta años más tarde se convirtieron en 800.
27
La Carnegie Corporation fue fundada en 1911, y la Rockefeller Foundation en 1913.
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cuidado de la salud.
En Europa, la sociedad civil daba origen a las que serían importantes asociaciones. En
Londres, durante 1844, un grupo de vendedores lanzaron la YMCA (Asociación Cristiana de
Jóvenes) con el fin de mejorar la condición espiritual de los jóvenes trabajadores en el negocio de la
pañería y otras ocupaciones. Siete años después ya actuaban también en los EE.UU. con un
importante crecimiento. En torno a 1880, una nueva asociación surge también en Inglaterra: The
Salvation Army (Ejercito de Salvación). Ambas asociaciones aportan la novedad de brindar una
mezcla de servicios religiosos y sociales a los necesitados, dirigido por laicos.
En 1863, a partir de una conferencia en Ginebra (Suiza) se crea la Cruz Roja Internacional,
organización que sólo actúa durante períodos de crisis.
Las primeras dos décadas del siglo XX han sido prodigiosas en cuanto a la creación de
relevantes y estables Organizaciones de la Sociedad Civil: National Tuberculosis Association
(1904); Rotary (1905)
28
; National Association for the Advancement of Colored People (1909); Boy
Scouts (1910); Camp Fire Girls (1910); Girl Scouts (1912); Rotary International (1912); American
Cancer Society (1913); Kiwanis International (1915); Lions International (1919)
29
.
En América Latina, por el contrario, el período que va desde 1800 a 1918 es un período de
fuerte sustitución de la solidaridad natural por la solidaridad impuesta. Veamos sólo algunos casos.
En México, "La solidaridad ...en la época colonial, por la doctrina cristiana de la Iglesia
Católica, estaba considerada como una virtud personal y social que debía ejercitarse. La doctrina de
amor al prójimo sustentó tanto la caridad institucional como la de la feligresía que por razones de
conciencia contribuyó a fundar colegios, hospitales, asilos, orfanatorios o a aliviar las penurias de
indigentes y desamparados. En el México independiente
30
, el nuevo Estado demandó sus
prerrogativas y luchó por reducir el poder eclesiástico, lo logró por su influencia moral y mediante
instituciones de diversa índole que auspició. El liberalismo político que prevaleció, proscribió
corporaciones religiosas y civiles, así como desamortizó bienes patrimoniales de la Iglesia, aun
aquellos destinados a satisfacer necesidades de los menesterosos. Las Leyes de Reforma
31
tuvieron
el efecto indirecto de cohibir el altruismo de los particulares; ante el vacío de percepciones a favor
de las obras de beneficencia, las autoridades se vieron obligadas a asumir la responsabilidad de
construir una beneficencia pública...Más adelante, durante el porfiriato
32
, se reguló la incipiente
beneficencia pública y se consintió que los particulares, ...destinaran recursos a favor de
necesitados, aunque siempre sujetos a controles y supervisión gubernamental."
33
.
El caso uruguayo no es muy diferente del mexicano. A comienzos del siglo XIX funcionaban
en la aún pequeña ciudad de Montevideo unas pocas escuelas de carácter privado y laico (aunque
casi todas de inspiración religiosa). Algunas, como la escuela para niñas menores de 13 años, de
María Clara Zabala y su esposo Eusebio Vidal, y a cargo de las religiosas Sor Bartolina de San Luis
y Sor María Francisca del Corazón de Jesús, eran gratuitas.
Un Acta del Cabildo del 7 de noviembre de 1808 establecía que "...el Maestro deberá admitir
a la Escuela a todo muchacho pobre sin exigir de sus padres ninguna clase de estipendio; y a estos
los enseñará del mismo modo que a los ricos, dándoles tinta y papel y plumas..."
34
. Conviviendo
con esta disposición igualitaria se encontraba tan sólo unos renglones más abajo una de fuerte
28
Surge en Chicago y pronto se expande a muchas partes del Mundo bajo la sombrilla del Rotary International.
29
El Kiwanis y los Lions, al igual que el Rotary, tienen como ciudad de origen Chicago, para luego extenderse por
distintas ciudades del mundo. Entre los tres tienen una membresía total de alrededor de 2.300.000 en 55.000 clubes
locales.
30
A partir de 1813
31
En torno a 1857
32
1876-1911
33
Castro Castro, Fernando "Solidaridad nacional pública y privada" en revista "Umbral XXI", número especial 1, página
63, Programas de Investigación y Posgrado de la Universidad Iberoamericana, México DF, 1995.
34
Acta del Cabildo, 7/XI/808. Publicada en Araujo, Orestes: "Historia de la Escuela Uruguaya" Documento No. 4,
Uruguay, citado por Bralich, Jorge: "Del Padre Astete a las Computadoras. Una historia de la educación en el Uruguay."
Página 3, mecanografiado, Biblioteca de Trabajo Social, Universidad de la República, Uruguay, 1994.
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18
racismo: "...el Maestro...no ha de permitir que se mezclen en la Escuela los hijos de Padres
españoles con los negros o pardos aunque sus padres o Amos tengan posibles."
35
.
En 1809, el Cabildo instala una escuela municipal, poniéndola bajo la dirección del Padre
Juan Arrieta. Esta escuela sería totalmente gratuita para los niños pobres (también se les brindaba
tinta, papel y plumas). Los alumnos pudientes pagarían de 1 a 3 pesos según estuviesen aprendiendo
a leer, a leer y escribir o alguna otra disciplina.
A consecuencia del sitio de Montevideo, es clausurada en octubre de 1812 la escuela del
Cabildo. La misma es reabierta en 1815. A partir de este año se elimina la discriminación racial. El
padre José Benito Lamas será preceptor de esta escuela. El avance de las tropas portuguesas obliga
a cerrar nuevamente las puertas hasta 1817.
La Escuela Lancasteriana, que funcionaría en Montevideo entre 1821 y 1825, nos da un
importante ejemplo de coordinación público privada. Esta se establece a partir de un proyecto
presentado por James Thompson, quien al no poder entrevistarse con el Gobernador Lecor, habló
con el párroco Larrañaga y lo entusiasmó con la idea de abrir una escuela con el Sistema
Lancasteriano
36
. El Cabildo apoyó la iniciativa con un subsidio anual de 1200 pesos para el sueldo
del maestro (una suma importante para la época). El Estado también proveyó un local, nada menos
que en la Casa de Gobierno. Pero su financiamiento tendría también una contraparte filantrópica. El
día anterior a su inauguración, se convocó a una asamblea de vecinos para constituir una sociedad
que apoyase económicamente y controlase la escuela. Es este un importante antecedente entonces
no sólo de filantropía sino también de control por parte de la sociedad civil, y del Estado apoyando
una iniciativa social privada sobre una base estable y de largo plazo. Este compromiso estatal no es
menor del que puede registrarse en la actualidad.
La financiación privada de la escuela suscitó serios problemas. El apoyo económico de los
vecinos fue disminuyendo poco a poco: de los 130 suscriptores que contaba la escuela en su
inauguración, en 1824 apenas se mantenían 4, entre los cuales ni siquiera se contaba su propulsor, el
párroco Larrañaga.
A partir de la Independencia en 1825, se registra un afán centralizador estatal que puede
constatarse en:
•
La creación en mayo de 1827 de un Instituto estatal para la formación de maestros.
•
La creación el 13 de setiembre de 1847 del Instituto de Instrucción Pública con los siguientes
cometidos: a) autorizar o negar todo establecimiento de educación; b) reglamentar las condiciones
de su existencia; c)examinar las obras o doctrinas que sirvan de tema al estudio de las ciencias
morales; y d) inspeccionar el orden económico de los citados establecimientos y corregir sus
abusos
37
. El rol centralizador de la educación en la creación de este instituto queda más claro aún
viendo los fundamentos de su creación: "La educación del Hombre es el germen creador de la
prosperidad de las naciones...El cuidado de su desarrollo, de su aplicación y de su tendencia, no
puede ser, pues, la obra de la especulación, de las creencias individuales o de los intereses de secta.
Esa atribución es exclusiva de los gobiernos....Es a ellos a quienes está confiado el depósito sagrado
de los dogmas y principios que basan la existencia de la sociedad a que pertenecen: de ellos solos es
la responsabilidad y ellos son, por consiguiente, los que tienen el forzoso deber de apoderarse de l